Drobečková navigace

Ústava z roku 1948

Pro ústavní vývoj v Československu po druhé světové válce byly důležité některé politické a právní kroky činěné za války. Na konci roku 1943 se český exilový prezident Edvard Beneš i přes výhrady britské diplomacie vypravil do Moskvy, aby tam dne 12. prosince 1943 podepsal dvoustrannou Smlouvu o přátelství vzájemné pomoci a poválečné spolupráci mezi Československou republikou a Svazem sovětských socialistických republik (publikovaná pod č. 11/1946 Sb.); byla to první takováto smlouva mezi Sovětským svazem a jeho budoucím satelitem. V Moskvě Beneš jednal se sovětskou stranou i s českými komunisty o nacionalizaci velkého československého průmyslu, o vzájemné vojenské spolupráci mezi budoucím svobodným Československem a Sovětským svazem i o vysídlení Němců. Sovětská orientace české nekomunistické politické reprezentace bývá zpravidla vysvětlována v kontextu mnichovského komplexu[1], tedy zrady západních spojenců podpisem Mnichovské dohody. Dalším aktem, který konfirmoval pro budoucí Československo Sovětský svaz jako dominantní velmoc, bylo přijetí Košického vládního programu dne 5. dubna 1945.[2] Podle tohoto politického dokumentu se sovětská Rudá armáda měla stát vzorem pro naši novou armádu, československá zahraniční politika a obrana se měla orientovat zejména na Sovětský svaz, bylo dohodnuto vytvoření národních výborů částečně podle vzoru sovětů, přerozdělení půdy, uvalení národní správy na velké podniky; Košický vládní program zdůraznil význam sociálních práv na úkor politických práv a svobod.

Brzy po konci druhé světové války bylo jasné, že ústavní listina z roku 1920 neodpovídá aktuální faktické situaci, naznačenému zahraničně politickému vývoji a mezinárodní konstelaci (úprava problematiky národnostních menšin byla po odsunu Němců zbytečná, Zakarpatská Ukrajina se stala součástí Sovětského svazu, proto nebylo třeba mít v československé ústavě úpravu její autonomie apod.). Nová ústava nebo novelizace ústavy původní měla reagovat na aktuální politický vývoj (např. Košický vládní program) i nové právní problémy (ústavnost Benešových dekretů, kontinuitu a diskontinuitu právních aktů z doby okupace).  Po volbách v roce 1946 bylo zásadní otázkou, zda se z přípravy ústavy a jejího textu stane nástroj změny společnosti v rukou komunistů. Zákonem č.  197/1946 Sb., o ústavním výboru ústavodárného Národního shromáždění byl v říjnu 1946 zřízen výbor, složený proporcionálně z parlamentních politických stran; paralelně pak fungoval i sbor právních expertů, jehož členy byli elitní prvorepublikoví právníci - Weyr, Hobza, Hoetzel, Kubeš, Neubauer, Peška a další. Koncepční spory se týkaly problematiky integrace normotvorby exilového prezidenta a vypořádání se s dobou nesvobody. Věcné střety se týkaly zejména právní úpravy státoprávního řešení vztahu Čechů a Slováků, koncepce místní správy a samosprávy (národní výbory), znárodnění a garance soukromého vlastnictví, pojetí občanských práv i struktury nejvyšších státních orgánů. Většinou byl prosazen text vyhovující komunistickým poslancům;  při přijímání ústavy, které se uskutečnilo po únorovém převratu v roce 1948, nastaly v návrhu velké změny. Různé koncepce řešení sporných otázek jsou patrny zejména ve srovnání následně schváleného návrhu ústavy prosazovaného komunisty (jejich nejvýznamnějším odborníkem byl Vladimír Procházka) a projektu předloženého národně socialistickou stranou (je spojován se jménem Vladimíra Kubeše).[3]

Důvodová zpráva k ústavě zdůrazňuje, že jádrem této nové ústavy je princip jednotné lidové moci a odmítnutí dělby moci, zlidovění místní správy a soudů, změna hospodářství tak, aby sloužilo lidu, a to formou znárodnění, nového způsobu obhospodařování půdy a zavedením jednotného hospodářského plánu a dále úprava poměru bratrských národů Čechů a Slováků. Nová ústava je lidově demokratickou ústavou, která je podstatně jiná než v západních státech. Ústava obsahuje právní úpravu základních občanských svobod s akcentem na to, že jedině zajištění sociálních práv umožňuje rozvoj ostatních práv (není žádná rovnost před zákonem mezi kapitalistou a proletářem; osobní, domovní nebo výdělková svoboda nezaměstnaného dělníka, který nemůže najít práci a jehož rodina umírá na podvýživu, mnoho neznamená). Sociální práva by pak byla prázdnou frází, kdyby hospodářské zřízení zůstalo nadále kapitalistickým. Byla i zdůrazněna nová role práva ve společnosti – z prvku spíše konzervativního se stává nástrojem změn společnosti, pro interpretaci práva je důležité právní přesvědčení lidu.

Stát je v ústavě definován jako lidově demokratická republika. Systém nejvyšších státních orgánů byl novou ústavou změněn tak, že dělba mocí byla odstraněna, byl zrušen ústavní soud, neboť žádný orgán nemůže stát nad Národním shromážděním, parlament byl na rozdíl od prvorepublikové ústavní úpravy jednokomorový. Z Československa se stává stát s formou vlády shromáždění, tím opouští prvorepublikový model parlamentní republiky. Parlament je ústavou definován jako nejvyšší orgán moci zákonodárné, v preambuli je zdůrazněno, že lid si svými zástupci zákony nejen dává, nýbrž je svými zástupci též sám vykonává. Předsednictvo Národního shromáždění výrazně posílilo – sehrávalo roli Stálého výboru známého z ústavní listiny z roku 1920 a ústavního soudu, neboť mělo na starosti abstraktní kontrolu souladu zákonů s ústavou (tato pravomoc však prakticky nebyla využívána). V době, kdy Národní shromáždění nezasedá (ústava počítala se s dvěma řádnými zasedáními ročně), většinu jeho pravomocí vykonává předsednictvo Národního shromáždění, mezi jeho pravomoci spadá i vydávání neodkladných opatření, ke kterým by jinak bylo třeba zákona.  Pro faktickou legislativní činnost Národního shromáždění bylo v následujícím období typické, že zákony byly obvykle přijímány jednomyslně. Zákonů však bylo přijímáno minimálně, narůstal počet předpisů schvalovaných v podobě zákonných opatření předsednictva Národního shromáždění či formou nařízení vlády a ministerských vyhlášek.[4] Reálná moc se z parlamentu přesouvala do exekutivy, respektive do rukou vedení KSČ. V ústavním textu byla upravena poslanecká imunita, uvolnění poslance ze služebního poměru po celou dobu trvání mandátu, svolávání dvou řádných zasedání parlamentu prezidentem ročně i základy legislativní procedury.

Úprava postavení slovenských orgánů v ústavě byla naprosto netypická, nejednalo se ani o federaci, ani autonomii. Ústava zdůrazňuje jednotnost a nedílnost státního území a uvádí, že Československá republika je státem dvou rovnoprávných slovanských národů, Čechů a Slováků. Ústava měla naplnit přísliby rovnoprávného postavení obou národů, politická realita však jasně poukazovala na riziko slovenských politických preferencí, které byly pro komunisty výrazně nižší než v české části státu. V ústavě tedy došlo k vytvoření asymetrického systému – byly společné orgány pro celý stát jako Národní shromáždění či vláda a samostatné orgány pro slovenskou část státu, a to Slovenská národní rada a Sbor pověřenců, bez existence jejich ekvivalentu na české straně a bez větších pravomocí. Struktura slovenských orgánů byla s účinností od 1. 8. 1954 změněna a celá kapitola pátá Ústavy byla nahrazena ústavním zákonem č. 33/1956 Sb., o slovenských národných orgánoch.  

Nositelem a vykonavatelem státní moci v obcích, okresech a krajích se stávají národní výbory, charakterizované v Ústavě jako orgány veřejné správy, opírající se o přímou účast a iniciativu lidu, podléhající jeho kontrole.

Ústava zdůrazňuje nezávislost soudní moci, nicméně na rozdíl od ústavy z roku 1920 je soudce vázán právním řádem lidové demokracie, tedy i podzákonnou normotvorbou, nikoli jen zákony. Ústava obsahuje odkaz na soudcovskou nezávislost, právo na zákonného soudce, veřejnost a ústnost jednání, právo obhajoby. Tato část ústavy však byla fakticky změněna ústavním zákonem č. 64/1952 Sb., o soudech a prokuratuře, který určil, že soudci jsou voleni (podle prováděcího zákona volba probíhala na tři roky příslušnými národními výbory a k výkonu funkce soudce z povolání ani nebylo třeba úplného právnického vzdělání). Nejvyšším dozorem na přesném provádění právních předpisů všemi státními orgány byl touto novelizací pověřen generální prokurátor, odpovědný vládě.

Ústava ve svém čl. III. zdůraznila, že práce ve prospěch celku a účast na obraně státu je obecnou povinností. Ústava zaručuje všem stejné možnosti a příležitosti, svobodu osobnosti a jejího projevu, právo na vzdělání, právo na práci, na spravedlivou odměnu za vykonanou práci, na odpočinek po práci i na zaopatření při nezpůsobilosti k práci. Katalog základních práv je obsažen v kapitole první Ústavy, nazvané Práva a povinnosti občanů. Právě tato kapitola však byla již těsně po svém přijetí úplně vyprázdněna níže popsanou podústavní právní úpravou, i když po celou dobu účinnosti Ústavy z roku 1948 nikdy nedošlo k její formální změně. Zejména v této části se tedy jednalo jen o ústavu fiktivní, která neměla na realitu či fakticitu fungování státní moci žádný vliv. Součástí katalogu práv se stala nově i sociální práva. Mezi povinnostmi byla vedle standardní povinnosti loajality či branné povinnosti, doplněné i o povinnost „ve všem svém jednání dbát zájmů státu“, uložena i povinnost pracovat a povinnost podporovat udržování a zvelebování národního majetku a dbát o to, aby národní majetek nebyl zkracován a poškozován. Ústava umožňovala, aby zákonem veřejná moc ukládala lidem „osobní výkony“. Ústava též stanovovala, že projevy i činnost směřující k ohrožení samostatnosti, celistvosti a jednoty státu či lidově demokratického zřízení jsou trestné. Výslovně bylo zakázáno jakékoli šíření nacismu, fašismu, rasové a náboženské nesnášenlivosti a nacionálního šovinismu.   

V čele státu je podle Ústavy prezident republiky, volený národním shromážděním na sedm let, nejvyšším orgánem výkonné moci je vláda, odpovědná Národnímu shromáždění, jmenovaná a odvolávaná prezidentem republiky.   V části Ústavy upravující postavení prezidenta nedošlo po celou dobu účinnosti Ústavy též k žádné změně, koncepce postavení prezidenta navazovala na ústavu z roku 1920. Skutečná váha pozice prezidenta však v 50. letech souvisela s tím, že došlo ke spojení funkce prezidenta s vedoucí funkcí v Komunistické straně Československa. Po dobu 1948 – 1953 byl prezidentem Klement Gottwald, který byl současně předsedou Komunistické strany Československa, jeho nástupce Antonín Zápotocký byl též členem předsednictva ÚV KSČ a třetí prezident Antonín Novotný byl po celou dobu výkonu prezidentské funkce nejvyšším funkcionářem komunistické strany (prvním tajemníkem ÚV KSČ).

Ústava upravuje složení vlády z předsedy vlády, jeho náměstků a ostatních členů (ministrů a státních tajemníků). Jak již bylo výše uvedeno, pro normotvorbu v průběhu 50. let bylo typické, že převládaly předpisy ve formě zákonných opatření předsednictva Národního shromáždění, nařízení vlády a ministerských vyhlášek.  Podle ústavního zákona č. 47/1950 měla vláda pravomoc zřizovat a rušit ministerstva a upravovat jejich působnost vládním nařízením. V Československu v 50. letech působilo velké množství ministerstev, vláda měla v roce 1956 téměř 40 členů, existovalo 22 hospodářských ministerstev. Množství členů Rady ministrů v Sovětském svazu však bylo ještě větší – měla 110 členů. 

Čl. XII. Ústavy ukládá, nechť všechno národní hospodářství slouží lidu a stát řídí veškerou hospodářskou činnost jednotným hospodářským plánem. Toto ustanovení spolu s preambulí Ústavy, stanovící, že „chceme dojít k společenskému řádu, v němž bude úplně odstraněno vykořisťování člověka člověkem – k socialismu“ se stalo základem rozsáhlého znárodňování, tedy vyvlastňování majetku bez náhrady. Tomu napomohla i úprava majetkové svobody v § 9 odst. 2 Ústavy, stanovící, že vyvlastnění je možné za náhradu, nebude-li zákonem stanoveno, že se náhrada dávat nemá.

Ústava obsahuje speciální část (kapitola osmá) o hospodářském zřízení. Tato úprava odráží politické diskuse o tom, zda a jak ústavně zakotvit znárodňovací dekrety. Přijatá úprava zatím obsahuje pluralitu vlastnictví výrobních prostředků, formu národního majetku a majetku lidových družstev však již předřazuje soukromému vlastnictví. Zakotvuje též, že znárodněné hospodářské hodnoty jsou národním majetkem, který je povětšinou v rukou státu (ještě zmiňuje i komunální vlastnictví, které však nová úprava národních výborů zákonem č. 279/1949 Sb. úplně vyprázdnila a učinila z národních výboru jen správce národního majetku). Ústava upravuje roli národních podniků, potřebu vyrovnávání rozdílů mezi městem a venkovem, zákaz kartelů, trustů a syndikátů i roli jednotného hospodářského plánu. Tento plán se vyhlašuje zákonem a všechny osoby fyzické i právnické jsou povinny přizpůsobit mu svou hospodářskou činnost. 

Při přijímání ústavy se projevil jeden z důležitých projevů totalitního státu, a to jednomyslnost hlasování, neboť byla schválena v Národním shromáždění jednomyslně všemi přítomnými 246 poslanci.[5]

Právní řád se velmi brzy po přijetí ústavy začal měnit směrem k potlačování občanských práv a k zavádění politické kontroly nad státními i samosprávnými orgány. Zásadní změny se však často realizovaly na úrovni jejich faktického výkonu bez konkrétní právní úpravy (Lidové milice, cenzura apod.). Reálná ústava v období 50. let byla vytvořena spíše touto praxí a přijímanými ústavními zákony či zákony, a nikoli textem ústavy, která měla charakter ústavy lidově demokratického státu. Nejzásadnější legislativní změny se v 50. letech odehrávaly v oblasti postavení jednotlivce a struktury, působností a pravomocí státních orgánů a národních výborů. Byly přijaty zákony zavádějící trestání odpůrců režimu či příslušníků skupin, které byly nežádoucí (zejména kulaci, věřící, angličtí letci, nekomunističtí intelektuálové, příslušníci buržoazie) – např. zákon č. 231/1948 Sb., na ochranu lidově demokratické republiky a zákon č. 247/1948 Sb., o táborech nucené práce, zákony rušící svobodné volby (ústavní zákon č. 26/1954 Sb., o volbách do Národního shromáždění a o volbách do Slovenské národní rady). Jak již bylo uvedeno, došlo k úplné destrukci soudní moci jako ochránce spravedlnosti či práv jednotlivce (zákon č. 319/1948 Sb., o zlidovění soudnictví a ústavní zákon č. 64/1952 Sb., o soudech a prokuratuře), podle Jána Grónského bylo v politických procesech v období 1948 – 1954 odsouzeno 234000 lidí a více než 100 000 umístěno bez rozsudku do pracovních táborů.[6] Po přijetí Ústavy byla vyprázdněna svoboda projevu, svoboda sdružovací a shromažďovací. Svoboda projevu byla zlikvidována na jaře roku 1949 zákonem č. 94/1949 Sb., o vydávání a rozšiřování knih, hudebnin a jiných neperiodických publikací[7] a zákonem č. 184/50 Sb., o vydávání časopisů a Svazu československých novinářů, hlavní však byla faktická praxe komunistické strany a vlády při kontrole médií. Kontrolu publikační činnosti a cenzuru vykonával Úřad pro tiskový dozor a následně Hlavní správa tiskového dohledu, jejichž činnost neměla zpočátku žádný právní podklad. Komunistickou stranou i ministerstvy byly vydány seznamy zakázané literatury. Zákonem č. 68/1951 Sb., o dobrovolných organizacích a shromážděních z července 1951 byla na úrovni zákonné úpravy úplně odstraněna sdružovací a shromažďovací svoboda. Již v té době však nefungovaly v podstatě žádné tradiční spolky. Společenské organizace nebyly výrazem svobodného sdružování jednotlivců, ale „převodní pákou“ politiky komunistické strany do společnosti. 

 Totální kontrolu nad pobytem, pohybem a společenskými styky obyvatel zavedl zákon č. 52/1949 Sb., o hlášení obyvatelstva a o povolování pobytu cizincům. Úplným uzavřením hranic pak bylo vydání zákona č. 53/1949 Sb., o cestovních pasech, zavádějícího výjezdní doložky, které bylo třeba získat od státních orgánů pro každý jednotlivý výjezd do zahraničí. Ozbrojené zásahy proti nepovoleným přechodům hranic byly legalizovány zákonem o ochraně státních hranic č. 69/1951 Sb. a nařízením ministra národní bezpečnosti č. 70/1951, o právu příslušníka Pohraniční stráže použít zbraně. Již zákon č. 231/1949 Sb. zavedl skutkovou podstatu trestného činu neoprávněného opuštění území republiky a neuposlechnutí výzvy k návratu, zákon č. 194/1949 Sb., o nabývání a pozbývání československého státního občanství zavedl mimo jiné institut jednostranného odnětí státního občanství ministrem vnitra pro protistátní činnost či opuštění republiky nebo nevrácení se do vlasti.

Ústavní zákony č. 81/1953 Sb., o řízení národních výborů vládou a č. 12/1954 Sb., o národních výborech zavádí princip demokratického centralismu (národní výbor nižšího stupně je řízen národním výborem vyššího stupně a je mu odpověden) a připodobňuje místně správu i samosprávu sovětům.

Literatura:

Michal Bobek, Pavel Molek, Vojtěch Šimíček (eds.): Komunistické právo v Československu. Kapitoly z dějin bezpráví Masarykova univerzita, Mezinárodní politologický ústav, Brno 2009

Jan Gronský: Komentované dokumenty k ústavním dějinám Československa, 2. díl, 1945–1960.  Karolinum: Praha, 2005

Vladimír Kubeš: Dějiny myšlení o státu a právu ve 20. století se zřetelem k Moravě a zvláště Brnu, díl druhý, vydané Masarykovou univerzitou v Brně 1995

František Weyr: Paměti – Za okupace a po ní (1939–1951). Atlantis: Brno, 2004